Перемена слагаемых

«Ни вреда, ни пользы от реформы наша группа компаний не почувствовала, – признается президент агрохолдинга «Русские фермы» Андрей Даниленко. – Мне все происходящее напомнило реформу ГАИ. Называли службу ГИБДД, переименовывали в ДПС, обратно превращали в ГАИ... Потратили деньги на новые бланки и печати, но разницы никто не ощутил». Его слова подтверждает и руководитель Национальной мясной ассоциации Сергей Юшин: «Вывески изменились, а люди и процедуры остались в общем-то те же». Хотя он не исключает, что в плане последствий реформы «нам не все пока видно». Административной реформы в АПК де-факто еще нет, добавляет аналитик инвестиционной компании «Финам» Ольга Самарец. «Она только началась и затронула в основном федеральный уровень управления АПК. «Ягодки» реформы еще впереди», – обещает она.


В одном из интервью министр сельского хозяйства Алексей Гордеев приводил слова, которые «на заседании правительства звучали не раз»: «При плохой организации работать можно, но невозможно при постоянной реорганизации». Агропроизводители с удовольствием разделили бы мнение министра. Так, управляющая компания «Куриное царство», по словам заместителя гендиректора Андрея Дмитриева, ежемесячно завозит для ООО «Золотой петушок инвест» суточных цыплят родительского стада из Франции и Венгрии. «Передача полномочий и функций от старых подразделений новым затянулась, возникла некоторая неразбериха, носившая, впрочем, временный характер, – вспоминает Дмитриев. – Не сразу стало понятно, кто именно должен был выдавать нам разрешительные документы на ввоз цыплят. И в марте, и в мае [прошлого года] этот вопрос решался, но в обоих случаях разрешения были получены в последний момент». Впрочем, на деятельности компании эта заминка не отразилась, признает Дмитриев.

Директор группы компаний «Агрико» Владимир Бовин приводит другой пример: «С появлением [помимо Минсельхоза] двух федеральных агентств стало непонятно, кто должен заниматься лицензиями. Поэтому бумаги по лицензированию, например элеваторов и других мест хранения сельхозпродукции, просто скапливались в кабинетах. И, по-моему, лежат там до сих пор. Правда, просроченных лицензий перестали лишать, потому что непонятно, кто должен этим заниматься». Бовин рассказывает, что с началом реформы у его компании «застряли» в ведомствах и те бумаги, с которыми проблем вообще не должно было возникнуть. «Это обычная практика: чиновники не принимают решений из-за неопределенности новых обязанностей и ожидания кадровых перемещений», – объясняет он причину бюрократических проволочек.

«Когда начали переформировывать министерство [сельского хозяйства, там] никто вообще не работал, – возмущается исполнительный директор Ассоциации операторов российского рынка мяса птицы Антон Суриков. – Чтобы разобраться, кто какие функции выполняет, даже самим чиновникам требуется куча времени. Поэтому, например, аукцион по продаже права на ввоз в 2004 г. охлажденной и мороженой говядины и свинины вместо II квартала провели в октябре. Победители были вынуждены ввозить мясо стахановскими темпами, чтобы выбранные ими квоты не пропали».

Президент Российского зернового союза, экс-глава Департамента регулирования продовольственных рынков Минсельхоза России Аркадий Злочевский не сомневается, что в основу реформы заложены здравые идеи, просто есть проблемы с их воплощением: «Разделение полномочий выглядело в теории безупречно, но на практике вызывает множество вопросов». Например, ветеринарный департамент в Минсельхозе был один. А теперь надзорные функции передали ветеринарам Россельхознадзора, предоставление ветеринарных услуг отошло к Россельхозагентству, а нормотворчество осталось в министерстве, рассказывает Злочевский. В итоге компании порой не могут выяснить, где и как им получить такие документы, как разрешения на ввоз или вывоз скота, мяса и т. д. «Другой пример: сейчас возникла проблема с ящуром на границе с Китаем, – продолжает руководитель зернового союза. – Значит, [в приграничных территориях] надо вакцинировать скот. За это несет ответственность Россельхознадзор, но решить проблему он не может: вакцинирует только Россельхозагентство». Впрочем, Злочевский уверен: выход будет найден. Но такая ситуация с разграничением полномочий кажется ему «не совсем логичной».

Владислав Кочетков, аналитик «Финама», надеется, что в ходе административной реформы будут убраны лишние и дублирующие функции ведомств, а также четко пропишут, кто из чиновников за что отвечает. У него нет сомнений, что тогда чиновники не смогут отсылать адресованные им ходатайства компаний к коллегам. Эксперт надеется и на упрощение оборота земель сельхозназначения. «Процесс тормозится именно на региональном уровне, – уверяет Кочетков. – Паи купить просто, но чтобы из них сформировать надел, нужно получить «добро» от муниципальных, а затем от областных бюрократов. Если это возьмут на себя федеральные власти, покупать землю станет гораздо проще».

Застряли

Яркий пример неразберихи – ликвидация 1 декабря прошлого года Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ (ГХИ). Оказалось, что без нее из России невозможно вывезти зерно и крупу, ввезти макароны или хлеб. Таможенники продолжали требовать от компаний сертификаты упраздненной ГХИ. Компании, у которых на границе и в портах застряли вагоны и корабли, понесли убытки. Гендиректор «Югтранзитсервиса» (крупный экспортер зерна) Кирилл Подольский оценивает потери своей компании примерно в $20 тыс. в день. «А сколько усилий и нервов было потрачено – этого не сосчитать! – восклицает он. – Мы смогли наладить экспорт, только когда власти решили, кто будет выдавать сертификат [Федеральный центр оценки безопасности и качества зерна и продуктов его переработки, бывшая федеральная лаборатория ГХИ. – Примеч. ред.] и наладили процесс». Пожелавший остаться неназванным топ-менеджер агрокомпании-экспортера замечает, что сертификаты продолжили выдавать чиновники ГХИ, просто из Москвы им прислали новые печати. Причем «нравящимся» компаниям их выдавали за полчаса, а «неугодные», по его словам, могли ждать и по три дня.

На ликвидацию и передачу функций и имущества ГХИ было отведено три месяца. Как говорит возглавлявшая эту структуру Оксана Лабутина, Минсельхоз и Минэкономразвития за этот срок так и не подготовили предложений по передаче функций и имущества инспекции. И только в мае премьер-министр Михаил Фрадков поручил выдавать сертификаты качества «Федеральному центру оценки безопасности…», находящемуся в ведении Россельхознадзора. «Срок действия постановления [Фрадкова о выдаче сертификатов] – три месяца», – рассказывал в июне «Агробизнесу» директор по маркетингу Международной зерновой компании (МЗК) Николай Демьянов. В его компании рассчитывают, что за это время в законодательство внесут изменения, регламентирующие оценку зерна.

А вот Бовин из «Агрико» видит в ликвидации ГХИ «явные плюсы» административной реформы. «[Сертификаты ГХИ] для работы на внешнем рынке – это потеря 14 руб. с каждой тонны зерна, – подсчитывает Бовин. – А покупателя зерна не интересуют те параметры, которые по старым гостам определяет ГХИ, в результате приходится еще нанимать и внешнего сюрвейера». «Югтранзитсервис», рассказывал Подольский в июне, начиная с июля 2004 г. вывез около 1,6 млн т зерна. Он тоже недоволен расходами на сертификаты. Но больше всего Подольского возмущает, что после подписания постановления Михаилом Фрадковым компании снова вынуждены покупать ненужный им сертификат, только уже у другой структуры.

Руководитель аналитического центра «Совэкон» Андрей Сизов ликвидации ГХИ не рад. «Это же важнейший регулятор внутреннего рынка! – доказывает он. – Во всех спорах о качестве зерна он выступал арбитром». По его словам, функции ГХИ на местах пытаются передать, например, Торговопромышленной палате (ТПП), но ей неоткуда взять нужное оборудование и специалистов. Сизов прогнозирует, что осенью, когда появится зерно нового урожая, участники рынка пожалеют об упразднении инспекции: «Сложно оценить возможный ущерб от споров компаний о качестве зерна. Своя лаборатория не у каждого есть, независимого сюрвейера найдешь не в каждом районе, да он и не гарант в разрешении спорных вопросов. Вот тут и вспомнят о едином арбитре – ГХИ». А Подольского из «Югтранзитвервиса» это не пугает. Просто при подписании контракта компании должны определить сюрвейера, устраивающего обе стороны, тогда и споров не будет, советует он. Подольский уверен, что цены сюрвейеров не выше, чем у ГХИ, «зато они не могут поставить компанию на колени, под разными предлогами затягивая выдачу сертификата». Иначе компания просто наймет другого сюрвейера.

Демьянов из МЗК опасается, что без хлебной инспекции рынок не узнает, какого качества зерно нового урожая. «Результаты обследований зерна ГХИ собирала и публиковала, на их основании строили свои планы и Минсельхоз, и бизнес, – сетует Демьянов. – Каким образом и где станет аккумулироваться эта информация, пока непонятно. Видимо, о том, сколько вырастили фуража или продовольственного зерна, мы теперь будем узнавать по факту, когда один из классов зерна вдруг кончится на рынке».

Сизов видит долгосрочные последствия ликвидации инспекции. Рано или поздно Россия придет к биржевой торговле зерном, считает он. «На той же Чикагской бирже любой трейдер может быть уверен, что за контрактом, которым он спекулирует, стоит определенный объем зерна определенного качества, это гарантирует зерновая инспекция. У нас гарантировать это могла бы ГХИ», – уверен он. Зачем нужен контроль и как элеватор может «играть зерном», Сизов предлагает посмотреть на примере холдинга «Русагрокапитал» [компания якобы завышала количество закладываемого зерна. – Примеч. ред.].

Регионы уходят в отрыв

С января этого года полномочия по поддержке сельского хозяйства переданы на региональный уровень. Федеральный центр оставил за собой только ведомственные бюджетные программы поддержки сектора. «То, что регионы получили полномочия, конечно, приятно, но бесполезно, – иронизирует Анатолий Черняев, директор Поволжского НИИ экономики и организации АПК (Саратов). – Зачем полномочия, если на них нет денег?» Он уверен, что часть регионов с финансовыми проблемами не столкнется. «Башкирия, Татария найдут деньги, Самара, думаю, тоже изыщет. А что делать тем, у кого нет сильной промышленности?» – спрашивает Черняев.

«Бюджеты аграрных районов обычно дефицитны, – предупреждает Самарец из «Финама». – Тем не менее предполагаемое правительством реформирование ряда служб, например защиты растений, подразумевает передачу их финансирования в местные бюджеты. По сути это может означать прекращение существования служб на местных уровнях. Конечно, формально они останутся, но активно работать не смогут»

«Глупостью» называет передачу финансирования регионам замгубернатора, директор департамента АПК Ярославской обл. Михаил Боровицкий. «Мы посчитали: за последние пять лет АПК поддерживался на 80–83% из бюджета нашей области. В Германии 10% поддержки аграриев идет из бюджета земли, еще 10% – федерации, а 80% – деньги ЕС, – приводит он пример. – Немцы считают, что иное соотношение приведет к разрыву рынка [на региональные или страновые сегменты]». А вот в России, сетует замгубернатора, финансирования из федерального бюджета сейчас по существу нет. «Регион дает, сколько обещал, а в бюджете Федерации деньги заложены, но мы их не видим», – говорит он.

Гендиректор Института конъюнктуры аграрного рынка (ИКАР) Дмитрий Рылько считает, что еще Борис Ельцин «дал регионам чересчур много сувернитета в решении аграрных вопросов». Однако надежды на сбалансированную систему поддержки с сильной федеральной агрополитикой не оправдались, и теперь регионам дали еще больше самостоятельности. Рылько, как и Боровицкого, беспокоит дальнейшая регионализация «аграрного ландшафта». Он опасается, что Россия «может оказаться похожей на лоскутное одеяло», то есть у соседних регионов будут разные программы поддержки хозяйств, разные уровни субсидирования и механизмы выдавливания с местного рынка «чужих» производителей.

Демьянов из МЗК уверен, что регионы лучше разбираются, кому нужны субсидии. С ним согласен Подольский из «Югтранзитсервиса». Он говорит, что в последнее время получать субсидии стало проще, а Минсельхоз Ростовской области соглашается «субсидировать почти все наши начинания». Конечно, крупные компании получат все что надо, парирует Елена Тюрина, гендиректор Института аграрного маркетинга. «Но кто позаботится о компаниях поменьше, не имеющих лоббистского веса?» – спрашивает она. Тем не менее проблемы возникают и у больших компаний. Так, президент «Союзагропромхолдинга» (учрежден в мае 2005 г. крупными московскими агрохолдингами) Владимир Филатов рассказал «Агробизнесу», что только в Орловской обл. за закупленную в кредит технику ежемесячно приходится платить около 1 млн руб. процентов. Эти затраты, по его словам, «никто не субсидирует: денег в бюджете нет».

Не так сели

«В ходе реформы Минсельхоз урезали в полномочиях, а требуют с него по-старому, – недоумевает Сизов из «Совэкона». – Кого вызывают на ковер президент и депутаты, чуть что произойдет в отрасли? – [министра сельского хозяйства Алексея] Гордеева. А почему его? Вопросы сева – это скорее к [директору Россельхозагентства Анатолию] Михалеву. Дорожает мясо – опять же спросите [директора Россельхознадзора Сергея] Данкверта, а не министра». В результате, по мнению Сизова, вместо того чтобы способствовать разделению полномочий, Гордееву приходится бороться за восстановление влияния Минсельхоза и «по-прежнему отвечать за все» при сокращенных функциях своего ведомства. Топменеджер агрокомпании, не пожелавший раскрывать своего имени в печати, говорит, что разделение полномочий пока что оборачивается формальным изменением названий. «На деле чиновники собираются прежним составом, решают все вопросы, а потом расходятся обратно в министерство и агентство», – утверждает он.

Запрос «Агробизнеса» в пресс-службу Минсельхоза с просьбой прокомментировать достоинства и издержки административной реформы остался без ответа.

пострадает ли аграрное образование?

Многие последствия, связанные с идеологией реформы, скажутся гораздо позднее, уверен Злочевский из Зернового союза. Прежде всего это касается бюджетного процесса. Например, следуя логике реформы, все вузы, в том числе аграрные, переданы в ведение агентства по образованию. По идее это должно повысить качество образования, поскольку теперь им будет заниматься профильное ведомство. Но на деле, опасается Злочевский, село столкнется с дефицитом кадров. «Отраслевые министерства всегда находили средства, чтобы поддержать вузы, ведь кадры – это будущее, – поясняет Черняев. – Теперь же финансирование урезается».

Проректор по учебной работе МСХА им. Тимирязева Владимир Наумов подтверждает его слова: «В этом году может быть сильно сокращен прием на экономический факультет по специальностям «математические методы в экономике» и «прикладная информатика». Эти две специальности, утверждают чиновники Минобразования, не носят сельскохозяйственнной специфики, им должны обучать в профильных вузах. «Формально они правы, – соглашается Наумов. – Но все ребята, которые учатся у нас, изучают технологические дисциплины, имеют понятие об отрасли, где будут работать. Редко какой специалист «со стороны» быстро вникнет в особенности АПК. Мы надеемся, что, пока вопрос сокращения не решен окончательно, чиновники передумают и примут взвешенное решение. Везде за рубежом агроэкономика – самостоятельная отрасль знаний».

справка
В ходе административной реформы Минсельхоз разделили на три новые структуры: Министерство сельского хозяйства, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхозагентство). Кроме того, в ведении Минсельхоза находится Федеральное агентство по рыболовству (бывший Госкомитет по рыболовству). Суть реформы – разделение полномочий. Выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием АПК, то есть правоустанавливающей функцией, должен заниматься Минсельхоз. Также он координирует и контролирует деятельность службы и агентств. Контролировать участников рынка (правоприменительная функция) должен Россельхознадзор. А оказание государственных услуг агрокомпаниям и управление госимуществом в АПК отдали Россельхозагентству.