Реформа в деталях. Интервью с Евгенией Серовой

– Какие положительные и отрицательные последствия административной реформы для АПК вы можете назвать?

– Готовясь к нашей беседе, я долго и добросовестно пыталась найти в этой реформе хоть что-нибудь положительное, чтобы продемонстрировать читателям «Агробизнеса»: не все так плохо и можно надеяться на лучшее. Но, увы, порадовать их мне почти нечем. Суть всех последствий можно образно обозначить известной фразой, что «хотели как лучше, а вышло как всегда».

Так как понятие «административной реформы» формально не определено, давайте договоримся, что мы будем под ней понимать реформу в сфере АПК. Для себя я выделила три самых значимых элемента: реформу органов управления АПК, изменения в бюджетном планировании и муниципальную реформу. Последняя еще не запущена, но когда ее реализуют в сельской местности, тоже будет иметь прямое влияние на состояние отрасли.

Главный общий недостаток всей реформы в том, что она проводилась по единому шаблону, то есть одинаково для всех секторов экономики. Причем писалась специалистами по управлению, бюджету, не знающими [специфики АПК] и подчас не желающими считаться с особенностями каждой отдельной сферы реформирования.

– То есть вся беда в том, что самих аграриев делать реформу не допустили?

– Понимаете, их не то чтобы не допустили… Просто им прописали схематичный путь к совершенствованию системы управления и бюджетирования, забыв, что любая система состоит из множества мелких деталей, которые зачастую и определяют ее «лицо». Например, была хорошая идея отделить правоустанавливающие функции госорганов от контрольных и надзорных. Казалось бы, все правильно: одни дело делают, другие его контролируют. Но ведь любая деятельность невозможна без самоконтроля. Вот вы на компьютере текст набираете и должны видеть для контроля, что именно набираете. А тут сказали, что контроль нужно отделить от процесса, то есть монитор задней стенкой к вам повернуть. Конечно, если контролер проверяет, не на ворованном ли компьютере вы работаете, все ли санитарные нормы соблюдаете, то такое разделение оправданно. Но монитор к стенке повернуть – это уже перебор.

А в реформе АПК именно это и произошло: поначалу установили, что ведомства могут общаться друг с другом только через первых лиц, а замминистра из одного министерства может обратиться к коллеге из другого ведомства лишь через министра. В небольшой Венгрии это, возможно, работало бы, но у нас-то другие масштабы. В результате к концу каждого рабочего дня у министра сельского хозяйства накапливалось столько бумаг, что он просто физически не успевал все подписать, не говоря уже о том, чтобы вникнуть в них.

– Но ведь часть полномочий Минсельхоза передали новым ведомствам, а значит, и его документооборот должен был сократиться, а не увеличиться.

– Действительно, Минсельхоз в ходе административной реформы был разделен на собственно министерство, Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхозагентство) и Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Плюс ему подчинили еще одно агентство – по рыболовству. Это управленческая часть реформы. Предполагалось, что службы и агентства будут подведомственны профильным министерствам. Но на практике они тут же вышли из-под контроля. Я не специалист по системам управления, но такого разделения функций ни в одном аграрном ведомстве мира нет. Так, в Минсельхозе США есть агентства, часть которых имеет свои бюджеты и определенную автономность, например Товарно-кредитная корпорация (ТКК), а часть агентств представляют собой просто аналоги наших министерских департаментов. Но даже ТКК является составной частью министерства, и весь ее аппарат – чиновники Минсельхоза, по должности выполняющие соответствующие функции. У нас эта соподчиненность, пусть даже косвенная, оказалась разорванной.

– Еще одной из издержек реформы участники рынка называют дублирование функций ведомств и рост бюрократического аппарата.

– При этом целью реформы было продекларировано сокращение аппарата. Возьмем такую деликатную сферу, как ветеринария. Россельхознадзору оставили надзор за тем, чтобы не ввозились и не перемещались внутри страны нелегальная и небезопасная продукция и животные. А Россельхозагентство стало ведать госуслугами, в том числе несколькими видами бесплатных вакцинаций животных. И если бы надзор осуществлялся только над этими несколькими прививками, все было бы логично: вот услуга, а вот контроль за ее качеством. Но ведь эпизоотическая ситуация внутри страны зависит от огромного количества факторов, а не только от этих вакцин.

В итоге получилось, что в обоих ведомствах есть ветподразделения, хотя раньше в Минсельхозе существовал один только ветдепартамент. А это уже автоматическое увеличение аппарата. Мало того, все спустилось на уровень регионов, где также приходится создавать две ветеринарные службы. И ладно бы это только аппарат увеличивало. Сельское хозяйство страдает от нехватки квалифицированных кадров, подобрать на новые должности компетентных ветеринаров очень трудно. И получится, что новые специалисты ветнадзора окажутся менее квалифицированными, чем те, за которыми им придется надзирать.

К сожалению, ухудшение качества кадров – это еще одно негативное последствие управленческой реформы. Тот же Минсельхоз все время реформируют начиная с 1984 г. – момента создания Госагропрома. Причем о реформе сначала долго говорят и только потом что-то делают. Поэтому при каждом очередном преобразовании специалисты министерства оказываются в подвешенном состоянии: они не знают, возьмут ли их в новую структуру, а если «да», то на каких условиях. В результате квалифицированные кадры находят себе другую работу.

– А то, что министерствам дали право определять свои функции в виде «Положений…» о самих себе, вы считаете верным?

– Формально это хорошая задача: посмотреть, кто что делает, решить, где функции дублируются, какие уже не нужны. Но в огромном государстве «проинвентаризировать» все функции одному учреждению невозможно. Поэтому и дали их «считать» самим ведомствам. Но здесь доходило до курьезов: в одном из вариантов перечня минсельхозовских функций на первом месте стояло «исполнение поручений президента», зато часть важных вопросов просто забыли. Конечно, нельзя было давать министерствам переписывать свои функции. Что в результате получилось? Сейчас, если открыть Положение о Минсельхозе, его полномочия фактически сводятся всего к трем моментам: подготовке законопроектов, подготовке подзаконных актов и проведению конкурсов на закупку того, что требуется министерству для обеспечения своей деятельности. Все остальное у Россельхознадзора и Россельхозагентства. Это означает, что как только Минсельхоз подготовит все нужные акты и законопроекты, ему, чтобы оправдывать свое существование, придется все время что-нибудь для себя закупать и писать никому не нужные, избыточные правовые нормы.

– Тем более что агропродовольственные рынки все равно регулирует Минэкономразвития…

– …и при этом в ходе реформы там ликвидировали Департамент развития АПК. Проблема в том, что вся эта катавасия с ведомствами так и не решила одного из главных вопросов управления АПК: согласования усилий различных федеральных ведомств. Давайте вспомним ситуацию с зерновыми закупочными интервенциями. Чтобы добиться их проведения, Минсельхоз обращается за согласованиями в Минфин, Минэкономразвития, после этого 45 дней отводится для проведения конкурса. В итоге интервенции проводятся в ноябре на растущем тренде цены. И главное, никто не виноват, просто у нас процедуры такие.

– Любая реформа – это временная потеря управляемости. Как это повлияло на работу агрокомпаний?

– По моим наблюдениям, ведомственную часть реформы основная масса аграриев просто проигнорировала. Или, если хотите, не заметила. Исключение могут составлять разве что крупные структуры, лоббирующие свои интересы на уровне федерального Минсельхоза. А все остальные просто стали ходить в кабинеты с новыми вывесками и зачастую к тем же людям, с которыми имели дело до весны прошлого года.

– Что изменилось в сфере бюджетных отношений?

– В августе прошлого года был принят Федеральный закон № 122. Он положил начало радикальной смене порядка бюджетирования в АПК. Там заложен принцип: выплату всех аграрных субсидий переложить на регионы. Этот принцип прописан в 122-м законе только на 2005 г., но уже нет сомнений, что его продолжат реализовывать и дальше. Опять же шаблонный подход. Конечно, социальные субсидии, субсидии в ЖКХ по своей природе региональные: ну нельзя детские компенсации из федерального центра определять. Но в сельском-то хозяйстве все совершенно по-другому! Во всех федеральных государствах основная часть субсидий аграрному сектору приходит из центра. В США и ФРГ из региональных бюджетов на сельское хозяйство расходуется только 10% всего консолидированного агробюджета. У нас в 1998 г. было 80%. С тех пор шло снижение этой доли, и в 2004 г. мы достигли 50%. И вдруг решение все перевести в регионы!

– Разве не для этого и изменили систему субсидирования?

– Но давайте вспомним, какие регионы у нас имеют положительное сальдо? Это все северные территории, где не самые благоприятные агроклиматические условия. А основные аграрные регионы имеют дотационные бюджеты. Новый порядок субсидирования приведет к тому, что сельское хозяйство будет смещаться ближе к Полярному кругу.

Второе неизбежное последствие – развязывание межрегиональных торговых войн. Как правило, субъекты Федерации напрямую финансируют своих сельхозпроизводителей (животноводческие дотации, интервенционные закупки и т. д.), создавая им дополнительные конкурентные преимущества. Напомню, что члены ВТО, куда мы вскоре вступим, договариваются постепенно избавляться от прямой поддержки. Они считают, что она препятствует нормальному ходу торговли, искусственно повышая конкурентоспособность сельхозпроизводителей из одних стран, в ответ на что другие вводят новые административные барьеры.

И вот эти субсидии у нас ушли в регионы! Мы фактически переводим торговые войны с межстранового уровня на межрегиональный. То есть Татарстан, у которого есть деньги, дотирует своих производителей молока, и они поставляют недорогую продукцию в соседние территории. В результате чувашские крестьяне начинают массово забивать коров, снижают сбор молока и несут убытки. Они делают это не потому, что неэффективно хозяйствуют или качество молока ниже. Просто у их правительства иные бюджетные возможности, чем у соседей.

– Вы действительно верите, что развивать АПК теперь будут только северные регионы?

– Речь не только о севере. В основном это, так скажем, сырьевые и промышленные регионы. Примеров уже более чем достаточно. Тюмень давно вкладывает деньги в развитие двух своих птицефабрик. В результате за Уралом уже никто не конкурентен, так как вложить в птицепром такие средства регионы не в состоянии. Свердловск с Пермью тоже наперегонки вкладываются в свое птицеводство, и между их производителями идет настоящая торговая война. Тот же Татарстан со своим дотационным молоком поставил в неравные условия всех окрестных производителей.

– Есть федеральные средства, выделяемые АПК. Они могут повлиять на выравнивание возможностей регионов?

– Пока трудно прогнозировать, как сложится ситуация с этими субсидиями. В этом году Минсельхоз ввел софинансирование региональных субсидий, то есть если регион проводит некую программу поддержки, то федеральный бюджет ему на эту программу добавляет финансирования. Но каждая территория заинтересована по максимуму «отжать» федеральные деньги. Поэтому есть опасность, что регионы начнут вводить программы поддержки не задумываясь, нужны они или нет, только бы деньги из Москвы получить.

– Вы все время говорите фактически о том, какой не должна быть административная реформа. А как вам видится ее «правильный» вариант?

– Здесь сложно прописать универсальный рецепт, можно только сослаться на аналогичные преобразования в других странах. Рассмотрим, к примеру, управленческую составляющую. Реформу нужно делать быстро, резко, неожиданно и из одного управляющего центра. Например, в Литве в середине 1990-х годов вновь назначенный министр сельского хозяйства взял себе двоих заместителей, после этого закрыл министерство и вывел за штат всех работников. За неделю он вместе с замами подготовил новую структуру со всеми функциями и начал набирать туда штат. Большинство старых сотрудников опять взяли на работу, но в новый Минсельхоз на новые функции.

– Но люди все равно одни и те же. Где гарантия, что они смогут хорошо работать в новых условиях?

– Такой подход резко меняет отношение людей к делу, которым они занимаются. Я не призываю копировать чужой опыт, это невозможно, да и не нужно. Просто сам подход оказался оправданным, так как качество работы госаппарата в Литве резко повысилось. Между прочим, похожий пример есть и в нашей стране. При Госагропроме СССР существовала суперконсервативная структура – Земельный комитет. Она в принципе не поддавалась реформированию и уж тем более не была способна на серьезные земельные преобразования, в которых нуждалась страна в то время.

В 1990 году Виктор Хлыстун создал и возглавил Государственный комитет по земельной реформе, но уже российский. Набирать квалифицированных землеустроителей ему пришлось из союзного комитета, просто больше было неоткуда. Однако их приняли в новую структуру, поставили новые задачи, в их сознании произошел слом стереотипов. И на несколько лет комитет стал двигателем земельной реформы.

Конечно, на Западе госорганы тоже претерпевают изменения. Но если там чаще оставляют старые названия и меняют суть ведомств, то у нас в первую очередь меняют вывески. В том же Минсельхозе можно найти людей, которые по 30 лет сидят за одним и тем же столом, решая одни и те же вопросы. Меняются только таблички на дверях и записи в трудовых книжках.


биография
Евгения Викторовна Серова, президент Аналитического центра агропродовольственной экономики

Родилась 28 января 1956 года. В 1982 г. окончила экономический факультет МГУ им. Ломоносова. В 1984–1991 гг. работала в институтах и аппарате ВАСХНИЛ. С 1991 по 1994 г. – советник министра сельского хозяйства России. Участвовала в написании 11 монографий (из них три собственных) и учебника. Является автором более ста научных публикаций.

Доктор экономических наук (1992), профессор. Заведующая кафедрой прикладной макроэкономики Высшей школы экономики. Член Международной и Европейской ассоциаций аграрных экономистов, Научного совета исследовательского центра аграрной экономики в транзитных странах (IAMO).

Замужем, имеет сына.


справка
Аналитический центр агропродовольственной экономики

Негосударственный некоммерческий фонд. Создан в феврале 1998 г. на базе лаборатории Аграрной политики Института экономики переходного периода. Проводит исследования проблем агропродовольственной политики, развития российского и зарубежных агрорынков, факторов производства (земли, труда, капитала), структурных изменений в сельском хозяйстве, продовольственного потребления и др. Является исполнителем исследовательских проектов по заказу федеральных и региональных ведомств, Мирового банка, ФАО, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).