РОЖДЕНИЕ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ

В начале 1990-х гг. государство фактически устранилось от регулирования АПК. В финансово-экономических ведомствах считали, что рыночная экономика этого не предусматривает и выступали за «саморегулируемый рынок». Однако так продолжалось недолго: в 1996 г. был принят закон «О госрегулировании АПК», а еще через дватри года представители бизнеса сами начали инициировать создание регулирующих механизмов.

Сначала активизировались переработчики сахарной свеклы, не только добившиеся защиты от импортного сахара-сырца, но и приложившие руку к пополнению бюджета: на ввоз сырца были установлены квоты, которые государство продавало на аукционах. Первый сахарный аукцион прошел в 2000 г. и пополнил казну на $214 млн. На ввоз внеквотной продукции были установлены повышенные пошлины. А в 2001–2002 гг. перепроизводство зерна заставило лоббистов этого рынка договариваться о проведении закупочных интервенций. Впервые их провели в ноябре 2001 г., и с тех пор интервенции проходят почти каждый год.

Вскоре и производители мяса стали требовать введения ограничений на импорт. В 2003 г. правительство одобрило введение квот на птицу, свинину, говядину. Ввоз птицы сверх квоты попал под запрет, а на остальное мясо, объем которого превысит разрешенный, установили запретительную комбинированную пошлину (для говядины – 60%, но не менее 0,6 евро/кг, для свинины – 80%, но не менее 1,06 евро/кг). В последние годы птицеводство растет во многом благодаря квотированию импорта.

Без единого пространства

Административная реформа, начатая в 2004 г., привела к изменениям в госрегулировании АПК. Были упразднены многие контролирующие функции. Самой большой ведомственной жертвой реформы стала Росхлебинспекция (ГХИ), упраздненная в декабре 2004 г. Ее отсутствие привело к спорам участников рынка о качестве закупаемого и реализуемого зерна и разночтениям в его оценках. По словам президента Российского зернового союза Аркадия Злочевского, такие споры возникали всегда, однако их было легче уладить, когда сертификаты качества выписывала одна организация – ГХИ. Сейчас этим могут заниматься независимые сюрвейеры, и споры приобретают более острый характер.

Есть проблемы и с госрегулированием в регионах. Федеральный закон № 122, принятый в августе 2004 г., перевел дотирование АПК с федерального на региональный уровень. Теперь территории с разными бюджетными возможностями оказались в неравном, а в некоторых случаях даже конкурирующем положении. «Если какой-нибудь губернатор поддерживает сельское хозяйство в большем объеме, чем его сосед, то он считает нужным ввести разного рода ограничения, чтобы «свой» производитель не мог продать продукцию в соседнем регионе. Такие действия разрывают единое рыночное пространство», – отмечает Иван Стариков, научный руководитель Школы экономики земельных рынков, экспредседатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике.

Руководитель центра «Агропродовольственная экономика» Евгения Серова в июне прошлого года говорила «Агробизнесу», что самую сильную поддержку аграриям оказывают руководители «сырьевых и промышленных регионов», в то время как большинство регионов – производителей сельхозпродукции – относятся к дотационным. «Тюмень давно вкладывает деньги в развитие двух своих птицефабрик. В результате за Уралом уже никто не конкурентен, так как вложить в птицепром такие средства регионы не в состоянии, – говорит Серова. – Тот же Татарстан со своим дотационным молоком поставил в неравные условия всех окрестных производителей».

По мнению гендиректора Международной зерновой компании (один из крупнейших зернотрейдеров) Юрия Огнева, АПК не избалован вниманием государства: Россия тратит на АПК не более $3 млрд в год. «Надо срочно доводить уровень поддержки хотя бы до разрешенных для нас правилами ВТО $9 млрд», – настаивает Огнев. Эти деньги он советует направить не только в животноводство, но и в зерновой сектор». Основной мерой поддержки производителей зерна, по мнению Огнева, могли бы стать «погектарные компенсационные выплаты». «На первый взгляд, мы как компания – экспортер зерна – не заинтересованы в развитии животноводства, – рассуждает Огнев. – Но это не так: без надежного внутреннего потребителя сеять зерно станет невыгодно, а значит, и экспортировать будет нечего».

Субсидии, интервенции и транспорт

Одним из главных положительных проявлений госрегулирования эксперты и участники рынка называют субсидирование кредитной ставки инвесторам в животноводство и птицеводство (2/3 из федерального и 1/3 – из регионального бюджета). «В некоторых регионах даже предоставляют налоговые льготы и выделяют бюджетные средства на строительство дорог, газификацию, энергоснабжение и др.», – рассказывает Сергей Юшин, исполнительный директор Национальной мясной ассоциации.

Производители и экспортеры зерна тоже одобряют кредитное субсидирование. Злочевский из Российского зернового союза вспоминает, как несколько лет назад компенсация банковских ставок по кредитам, взятым участниками рынка на строительство перевалочных комплексов, больше чем вдвое увеличила экспортные возможности. «Если в 2000 г. наши объемы по перевалке через российские порты составляли 5-6 млн т, то сейчас мы способны перевалить 14 млн т.», – доволен Злочевский.

О выгоде субсидирования говорит и гендиректор кубанского животноводческого предприятия ЗАО «Суворова» Александр Пелих. Однако он сетует, что кредит получить сложно. «Нам очень помогла компенсация ставки по долгосрочным кредитам (на пять – семь лет). Большего нам и не надо. Если еще устранить излишнюю бюрократию при получении кредитов – будет и вовсе замечательно», – уверяет он. Пелих добавляет, что уже полгода не может получить в Россельхозбанке новый кредит «из-за бумажной волокиты».

Еще одна форма регулирования рынка – интервенционные госзакупки и продажи зерна. Последние интервенции проводились в 2005 г., когда правительство выделило на эти цели более 6 млрд руб. и Минсельхоз закупил 1,6 млн т зерна. Многие производители зерна, приветствуя саму идею государственных продаж и закупок, критикуют действующий порядок проведения интервенций и отбора их участников. По мнению крестьян, он выгоден в первую очередь трейдерам. В Российском зерновом союзе с этим не согласны. Во время последних закупок к биржевым торгам допустили только сельхозпроизводителей, утверждает Злочевский. Он уверен, что этого делать не следовало: «Вместо того чтобы рыночные операторы бегали по крестьянам и искали зерно для интервенций, крестьяне сами бегали и искали доверенных лиц, так как в хозяйствах нет специалистов по биржевой торговле. В результате крестьяне теряли деньги».

Серьезным препятствием для производителей продукции растениеводства остается рост тарифов естественных монополий, в том числе транспортных. По оценке игроков рынка, затраты на перевозку зерна по железной дороге достигают 50% его стоимости.

Квоты, молоко и экспорт зерна

Операторы и инвесторы мясного рынка довольны новым постановлением правительства о порядке квотировании импорта на ближайшие четыре года (с 2006 по 2009-й), принятым в прошлом году. В 2003–2005 гг. такие постановления принимались ежегодно. «Как правило, это происходило в самом конце года. Из-за чего инвесторы не могли прогнозировать, как долго будет проводиться политика по поддержке отечественного производства мяса, – говорит Юшин из Национальной мясной ассоциации. – И если вложения в птицеводство все это время были значительными, то в свиноводство до 2005 г. инвестировали гораздо реже». По мнению Юшина, новое постановление полезно тем, что «четко определяет объемы мяса, которые можно импортировать с 2006 по 2009 г., и предельный уровень таможенных пошлин». Теперь любой предприниматель сможет понять, насколько для него привлекательно вкладывать в свиноводство, просчитать доходность проекта и сроки его окупаемости, заключает Юшин.

Антон Суриков, исполнительный директор Ассоциации операторов российского рынка мяса птицы (создана в августе 2002 г. крупнейшими импортерами птицы), считает, что новые принципы госрегулирования снижают привлекательность бройлерного сектора. Когда ввели квотирование, наблюдался резкий рост инвестиций в птицеводство. «Сейчас оно у нас растет на 15% в год вот уже несколько лет подряд», – констатирует он. Но при подготовке к вступлению России в ВТО были приняты «очень пагубные» для птицеводов решения, сожалеет Суриков: «В то время как отечественное птицеводство растет, под давлением извне увеличивается и квота на ввоз в нашу страну импортного мяса птицы». В прошлом году квота составляла 1,05 млн т, в этом она выросла до 1,09 млн т, напоминает он.

А Стариков считает «абсолютно избыточной» нынешнюю тарифную квоту по говядине. «Та часть капитала, которая была потрачена [российскими бизнесменами] на приобретение квот, – это типичный отток капитала», – возмущается он. По его мнению, квотирование положительно повлияло только на развитие птицефабрик и свинокомплексов, поскольку у них достаточно короткие по сравнению с откормом КРС производственные циклы.

«Квоты на импорт мяса распределены между государствами-поставщиками нелогично, не отражают потребности нашего рынка и возможностей стран-экспортеров», – добавляет Юшин. По его оценке, слишком большой объем квоты на ввоз говядины закреплен за странами ЕС. Да и мясо американских бройлеров сейчас не нужно России в том объеме (841 тыс. т), который выделен импортерам из США, уверяет Юшин. По данным Национальной мясной ассоциации, реальная потребность нашего рынка в американских бройлерах не превышает 600–650 тыс. т в год.

В отличие от рынка мяса в молочном секторе пока нет никаких защитных механизмов, если не считать временного запрета на ввоз всей продукции животноводства с Украины, под который подпадает и молочная. Россельхознадзор ввел эту меру 20 января, сославшись на невыполнение украинской стороной ветеринарно-санитарных мер.

«Сегодня ввозится очень много сухого молока, это не дает развиваться нашему молочному производству», – говорит Павел Грудинин, депутат Мособлдумы и директор ЗАО «Совхоз им. Ленина». Он сожалеет, что в стране нет эффективных лоббистов, которые занимались бы поддержкой производителей молока. «Зато они есть среди переработчиков, заинтересованных в том, чтобы молоко дешевело. Такие лоббисты поддерживают скорее новозеландских, чем российских производителей. Поэтому рынок [сырого молока] «съеживается»: в прошлом году его производство сократилось на 10%», – недоволен Грудинин. В Молочном союзе России, объединяющем ведущих переработчиков молока, отказались говорить с «Агробизнесом» о теме госрегулирования.

В то же время многие молочные предприятия закрепились в сегменте цельного молока и продуктов его переработки. «Мы не зависим от импортного сухого молока, – говорит Пелих из ЗАО «Суворова». – И давно поняли, что надо производить высококачественный продукт, только так можно выиграть. Ведь продукты из цельного молока из других стран никогда не привезут. А надеяться, что поможет правительство, закрыв рынок от импорта, по-моему, не стоит».

На рынке зерна основная прибыль экспортеров складывается из возврата НДС, который государство часто задерживает. Огнев из Международной зерновой компании оценивает средний срок задержки в один год. «По каждому контракту мы должны доказывать, что все было правильно [и мы имеем право на возмещение НДС], – сетует он. – В результате наши оборотные средства замораживаются». Огнев не понимает, почему нельзя ввести упрощенный возврат НДС «хотя бы для устойчивых, давно и надежно работающих на рынке компаний».

Оформление зерна на экспорт сейчас излишне усложнено, считает Злочевский из Российского зернового союза. «Нашим экспортерам приходится выписывать два сертификата: один для российской таможни, другой для [зарубежных] потребителей, так как наш они не принимают, – говорит он. – Но ведь это двойные затраты для экспортеров!» Однако Злочевский не сомневается, что сертификаты все же можно «свести к одному документу», и его союз «сейчас обсуждает с Россельхознадзором, как это сделать».

Лицом к аграрному бизнесу

Несмотря на недостатки действующего порядка госрегулирования, заметно, что власть в последние годы «повернулась лицом к агробизнесу», отмечает Злочевский. «Началось обсуждение национального проекта и закона о сельскохозяйственном развитии, – рассуждает он. – Процесс принятия решений тоже пошел быстрее. Например, сейчас [на момент беседы – март 2006 г. – «АБ»] готовится решение по снижению экспортной пошлины на подсолнечник и ограничению импорта риса».

А по мнению Старикова, средства госбюджета, выделенные на АПК, распределяются «нелогично». «Приоритетным направлением бюджетной политики должна быть поддержка в деревне инфраструктуры и увеличение платежеспособного спроса, то есть создание системы госзаказов», – доказывает он. Эту идею поддерживает и депутат Госдумы Владимир Дубовик. По его словам, до 50% продукции агропредприятия должны производить в расчете на заказ государства. «В таком случае крестьянин сможет заранее знать, какой объем продукции он гарантированно реализует, – поясняет депутат. – А сейчас, к сожалению, госзаказов практически нет. Мы то сеем одни культуры, то беремся за другие. Если, например, невысокий урожай дает рожь, то крестьяне начинают производить ячмень. Тогда в стране возникает дефицит ржи, цена на нее вырастает [и тогда невыгодным может стать возделывание других культур]».

По данным Минсельхоза, в 2006 г. на поддержку сельского хозяйства предполагается выделить более 60 млрд руб., из них 16,1 млрд руб. пойдут на реализацию национального проекта «Развитие АПК». Однако в отличие от западных стран в России нет единого закона, который бы определял госполитику в сфере АПК. Закон о сельском хозяйстве, по замыслу его разработчиков, должен устранить эту проблему.

Кроме того, в феврале Минфин подготовил новую редакцию Бюджетного кодекса. Она предусматривает возможность принимать закон о бюджете сразу на три года. В министерстве рассчитывают, что эти поправки будут приняты в ходе весенней сессии Госдумы, чтобы с 2007 г. действовал трехлетний федеральный бюджет.